拥有“私人海岛”不再是梦
——自然资源资产产权制度改革全面推开

● 山、水、湖、田、林、草等自然资源上各项产权相互独立，没有形成有机整体

● 自然资源产权模糊，开发利用收益与保护修复责任不对等，导致破坏性开发

● 产权清晰后，有利于自然资源整体保护和集约利用

日前，中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》）。有关专家表示，自然资源与我们每一个人密切相关，产权是一个国家最基本最重要的制度之一。自然资源资产产权制度改革，对完善社会主义市场经济体制、维护社会稳定和公平正义、建设美丽中国具有重要意义。

解决权责不清问题

目前，我国自然资源从所有权角度来说，分为国家所有和集体所有，是二元所有格局。客观地说，改革开放以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，形成了所有权和使用权分离的产权制度，在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用。

但是，这些自然资源分属于不同部门管理，带来的一个严重问题是，各类自然资源产权制度服务于行政管理需要，山、水、湖、田、林、草等自然资源上各项产权相互独立，没有形成有机整体。

分属不同部门的一个后果是家底不清，尤其是一些边缘交叉领域，究竟有多少自然资源，常是一笔糊涂账。

资产究竟是属于谁的，由谁来管理？产权不明晰会带来一系列严重后果。

中国人民大学教授严金明表示，产权制度尤其是产权的确权，是自然资源管理的核心基础。产权不清，要做好管理就成了一句空话。

目前来看，所有者不到位，权责不清、权益不落实、监管保护制度不健全等问题是近年来产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重的重要原因。

中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林表示，自然资源产权制度建设未得到有效重视，自然资源产权模糊、家底不清，开发利用的收益与保护修复责任不对等，导致破坏性开发，滥采滥用等现象突出。

为此，党的十八届三中全会《决定》提出，要健全自然资源资产产权制度。中央印发的《生态文明体制改革总体方案》更是把健全自然资源资产产权制度列为生态文明体制改革八项任务之首。

去年，我国机构改革中首个亮相的部委是自然资源部。其组建的缘由，就是统筹山水林田湖草系统治理，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。

现在，在所有自然资源统管的基础上，统筹推进自然资源资产产权制度改革，正当其时。

明晰产权是基础

朱道林表示，自然资源作为自然产物，其产权归属与人类劳动产品、交换产品往往存在区别，其产权主体并不具备取得清晰性，加之在土地等自然资源公有制体系下，产权体系全面梳理与构建是改革所要解决的首要问题。

为此，《意见》提出，推动自然资源资产所有权与使用权分离，加快构建分类科学的自然资源资产产权体系，处理好所有权和使用权的关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。

严金明表示，健全自然资源资产产权体系，是此次改革的重点，以解决自然资源资产权利交叉重叠、缺位遗漏及权能不完善等问题。

具体而言，在土地方面，将落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

《意见》提出，要加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用。严金明表示，长期以来，我国对土地主要是二维空间利用，但现在城市中心已经寸土寸金，不能再像以往那样大手大脚建设，须从空间上拓展，向地下拓展。

在矿产方面，探索研究油气探采合一权利制度，加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接，依据不同勘查阶段地质工作规律，合理延长探矿权有效期及延续、保留期限，根据矿产资源储量规模，分类设定采矿权有效期及延续期限，依法明确采矿权抵押权能，完善探矿权、采矿权与土地使用权衔接机制。

在海洋方面，探索海域使用权立体分层设权，加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能，构建无居民海岛产权体系，试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能。

这意味着，未来如果你想拥有一座海岛，已经不再是一个梦了。

自然资源部综合司有关负责人表示，此次改革的另一个关键是明确了自然资源资产产权主体。此举是针对自然资源资产产权主体规定不明确、自然资源资产所有者主体不到位、所有者权益不落实、因产权主体不清造成“公地悲剧”、收益分配机制不合理等问题。

《意见》提出，研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。完善全民所有自然资源资产收益管理制度，合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构。

同时，将推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，增强对农村集体所有自然资源资产管理和经营能力，农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。

扩大竞争性出让

首先，要理顺产权关系，摸清家底。上述负责人表示，长期以来，由于自然资源分部门管理、对各类自然资源的定义、分类、调查评价标准、周期不同等原因，导致部分自然资源底数不清，甚至交叉统计。

针对上述问题，《意见》提出统一自然资源分类标准、统一自然资源调查监测评价制度、统一组织实施全国自然资源调查。

严金明表示，产权制度，尤其是产权确权是自然资源管理的基础。

为此，《意见》提出，将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门，逐步实现自然资源确权登记全覆盖，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界。

产权清晰后，有利于自然资源整体保护和集约利用。朱道林表示，《意见》出台有利于强化整体保护与系统修复，自然资源要素与人类行为共同构成生命共同体系，各自然要素之间具有密切的有机关系，必须实施整体保护与系统修复。

同时，针对自然资源资产价格形成机制不健全、市场配置资源的决定性作用难以充分发挥、部分自然资源资产有偿使用制度不健全、自然资源资产市场流转不顺畅等问题，《意见》提出既要通过完善价格形成机制，扩大竞争性出让，发挥市场配置资源的决定性作用，又要通过总量和强度控制，更好发挥政府管控作用。

此外，针对自然资源资产产权监管制度不完善，自然资源资产管理考核评价体系缺失、社会监督作用不足等问题，《意见》提出，建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系，开展领导干部自然资源资产离任审计，落实完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。

朱道林表示，改革也存在不少难点，一是不同类型自然资源具有不同的属性和特征，而且作为自然资源，土地资源与矿产、水、森林、草原、海洋等之间既具有密不可分的联系，又有本质的区别，如何将统筹推进与分类对待有机结合，将面临困难。

此外，如何整体构建自然资源的权、责、利关系是改革成功与否的关键，只有将产权主体明晰与集约可持续开发、整体保护与修复责任密切关联，并建立整体的、具有严格法律地位的规划管制制度，才能为统筹推动自然资源可持续利用、保护、修复奠定制度基础。（记者 黄晓芳）