“十三五”脱贫攻坚规划专家系列解读之五：

加大体制机制创新 为打赢脱贫攻坚战提供坚强保障

在各种规划中，“保障措施”旨在为规划实施提供支撑，以防出现“规划规划，墙上挂挂”的结果。《“十三五”脱贫攻坚规划》（以下简称“《规划》”） 中的“保障措施”，以扶贫供给侧结构性改革为核心，确定了“五重机制”、“五项政策”、“三大措施”构成的支撑体系。

一、“五重机制”破解扶贫供给侧结构性难题

《规划》确定的第一层次“保障措施”是机制创新：

一是精准扶贫脱贫机制。扶贫对象瞄准偏离、扶贫项目“名实分离”，一直是扶贫开发面临的深层挑战。这种局面与扶贫对象基础能力差、利用机会的竞争力不足有关，也与自上而下、自外而内开展扶贫开发面临信息不对称等约束条件有关。《规划》提出通过建档立卡、正向激励等措施，健全贫困人口精准识别与动态调整机制、精准施策机制、驻村帮扶机制和贫困退出机制，促进实现精准扶贫精准脱贫。这些措施抓住了现代信息技术为克服信息不对称问题带来的机遇，也抓住了通过正向激励改变扶贫资源竞争行为这个关键节点。

二是扶贫资源动员机制。推进脱贫攻坚，既要重视投入资金，更要重视用好资金。投入方面，《规划》抓住贫困问题的“公共性”，强调要发挥政府投入的主导作用，广泛动员社会资源，确保投入力度与脱贫攻坚任务相适应。使用方面，《规划》聚焦竞争机制和社会力量的作用，明确了推广政府购买服务等实现途径，提出要鼓励社会组织承接东西部扶贫协作等渠道具体项目的实施，抓住了扶贫供给侧结构性改革的一个关键点，即发挥政府、市场、社会各自的优势。

三是贫困人口参与机制。没有贫困人口的参与，扶贫供给就不可能有效回应需求。但自上而下推进的脱贫攻坚工程很容易出现“上面动而下面不动”的情形，上面越急，这个问题就越容易出现。为此，《规划》提出了构建贫困人口参与机制的四条措施：充分发挥村组干部的引领作用和致富带头人的示范作用，大力弘扬自力更生、艰苦奋斗精神；加强责任意识、法治意识和市场意识的培育；健全贫困人口利益表达机制；强化贫困人口参与的组织保障机制。每条措施都包含很大探索空间。

四是资金项目管理机制。贫困问题成因复杂，对症干预非常重要，须给予地方政府特别是县级政府更多灵活施策的权利。《规划》提出，一方面要优化财政涉农资金供给机制，支持贫困县围绕突出问题整合使用相关资金；另一方面要加强扶贫资金项目监管，保障其在阳光下运行。以贫困县为单元，放开资金使用权与加强监管相结合，是扶贫资源配置体制的重大突破。

五是考核问责激励机制。早在《国家八七脱贫攻坚计划》中，中央就提出贫困县要把扶贫开发作为中心任务。但由于缺乏有效激励机制，这个要求一直没有得到落实，地方官员竞相追逐的是GDP等对个人升迁更有用的政绩。《规划》多管齐下，提出实施脱贫攻坚责任制、落实贫困县约束机制、建立健全第三方评估机制、建立年度脱贫攻坚逐级报告和督查巡查制度等重大措施，为地方官员转变政绩观、切实以贫困治理为第一要务注入了强劲动力。

二、“五项政策”推动扶贫资源精准有力供给

《规划》提出的第二层次“保障措施”是支持政策：

一是财政政策。财是政的基础，对于扶贫开发来说尤其如此。就增加投入，《规划》提出中央和省级要发挥更大作用。就分配资金，《规划》要求农业综合开发等涉农资金要明确一定比例用于贫困村；各部门安排相关政策项目要最大限度向贫困地区、贫困人口倾斜。

二是投资政策。交通、水利等基础设施薄弱和学校、医院、文化场馆等公益设施不足，使得贫困地区资源优势无法转化为发展优势。投资政策聚焦于解决这类问题。首先是政府投资，中央和省级要加大贫困地区基础设施建设投资支持力度。其次是社会投资，要在扶贫开发中推广政府与社会资本合作等模式，引导社会资本更多投向贫困地区。

三是金融政策。在市场经济大环境下，金融政策调是促进贫困地区形成内生发展能力和长期发展活力的有效举措。《规划》提出了四方面相关措施：运用扶贫再贷款等政策工具引导金融机构扩大贫困地区涉农贷款投放，并创新金融产品与服务；支持有关银行强化服务扶贫开发的功能和能力；建立健全扶贫贷款风险分担和补偿机制，以及推动开展扶贫领域保险业务；开辟扶贫产业从资本市场获得低成本融资或便捷融资的渠道。四条措施的组合运用，有助于缓解贫困地区资本短缺和贫困人口融资难、融资贵等问题。

四是土地政策。随着经济社会发展，土地成为贫困地区越来越具有挖掘潜力的资源。在这种背景下，如何保障扶贫开发项目用地需要？如何让贫困人口分享城镇化带来的土地增值收益？成为扶贫开发工作的重要议题。对于第一个问题，《规划》提出了新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要、国家扶贫开发工作重点县年度新增建设用地计划指标通过专项加以安排等政策。对于第二个问题，《规划》指出，贫困地区可将城乡建设用地增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。

五是干部人才政策。资金、土地和人才是三大发展资源。对贫困地区来说，资金主要靠引入，土地主要靠挖掘，人才则需要引入和挖掘并重。围绕引入人才，《规划》提出要强化引导人才向基层和艰苦地区流动的激励政策等措施。围绕挖掘培养人才，规划提出实施边疆民族地区和革命老区人才支持计划等办法。这些措施从能力建设、待遇提升等方面着力，构筑起引入和挖掘培养人才的保障体系。

三、“三大措施”确保扶贫工作超常规推进

《规划》提出的第三层次“保障措施”是组织实施：

一是强化组织领导。《规划》强调了“一个基本制度，两个关键环节”。“一个基本制度”是指，省、市、县、乡各级党委和政府要层层签订脱贫攻坚责任书，层层落实责任制。“两个关键环节”分别是县和村。县环节，贫困县党政正职领导干部实行不脱贫不调整。村环节，“村两委”要强化战斗堡垒作用，完善村民自治机制；驻村工作队要实现贫困村全覆盖，并提高县以上机关派出干部比例；贫困人口要强化能动性和进取精神。不难看出，“一个基本制度，两个关键环节”蕴含的是突出关键、重心下沉的思路。

二是明确责任分工。这项措施要解决的是层级之间、部门之间协同发力的问题。层级方面，《规划》重申了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，明确了省、市、县的责任分工。部门关系上，《规划》要求各有关部门按照职责分工，制定扶贫工作行动计划或实施方案，出台相关配套支持政策。

三是加强监测评估。这项措施规定，国家发展改革委、国务院扶贫办负责《规划》组织实施与监测评估，回答的是由谁来统筹推动《规划》落地实施并保障实效的问题。

综上所述，《规划》之“保障措施”聚焦扶贫供给侧结构性改革这个核心问题，沿着纵横两条线索，从“五重机制”、“五项政策”、“三大措施”等层次，提出了系列重大举措。纵的线索是中央—地方关系和国家—农民关系，中央主要负责目标设定、资源筹措和监督考核等任务，地方特别是县级主要承担用好扶贫资源的责任，贫困人口则要发挥脱贫攻坚主体作用。横的线索是政府—市场—社会的关系，政府要有所为有所不为，在关键节点更好发挥作用，同时要充分利用市场机制和社会力量的优势，构建政府、市场、社会协同推进的脱贫攻坚格局。纵横交织，力图清晰界定扶贫供给侧相关主体的行为边界和关键发力点，型塑出扶贫资源供给的新体制新机制，为脱贫攻坚提供坚实保障和强大支撑。（华中师范大学减贫与发展研究院教授 陆汉文）